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發表時間:2018-02-24 17:45
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2018年第二期
投資發展部                               2018年2月24日
城投平臺之“重慶模式”:重慶九大平臺公司分析
摘要:
城投平臺的“重慶模式”為重慶市的基礎設施建設和經濟發展做出了很大貢獻,從最初的“一大投”到“八大投”,又變成的“五大投”,再到今后的清理與轉型,體現了先做“加法”后做“減法”的過程.
近年來,重慶市經濟穩步增長,固定資產投資在重慶的整體經濟結構中貢獻顯著。重慶市屬幾大城投平臺不僅負責大量城市建設工程及后續運營,同時也承擔了為基建投資融資的職能,通過發債、貸款、信托投資等方式為政府的基建項目提供了大量的資金支持。
   2002年以前,重慶市的基礎設施建設主要由一家投融資平臺統籌各類項目建設,存在經營效率不佳、資金規模較小等問題。從2002年起,重慶市按一體化職能統籌規劃,     逐步組建了建設(后為能投)、城投、地產、高發司、開投、高投(后為交旅)、水投、水務等“八大投”。此外,重慶還設立了事業型金控公司渝富,承擔為各平臺公司融資掃清障礙和提供支持。重慶市的基礎設施建設投資很大程度由這“8+1”完成。
   “五大注資”+資本融資打造平臺投融資能力: “五大注入”分別為國債注入、土地儲備收益權注入、規費注入、存量資產注入、稅收返還?!拔甯鱟⑷搿狽ㄗ⒅賾謐時駒俗韉姆糯笮в?。另一方面,通過向國家開發銀行、商業銀行、債券、股市、信托等外部資本融資,為重大基礎設施和公共設施建設籌集資金。  土地利用的兩大循環系統和經營城市理念是“重慶模式”的兩大特點。    
城投公司轉型的方向是企業化運作,市場化融資,剝離政府性融資職能。對于不同類型的城投公司會采取不同的方式,“關、停、并、轉”是城投轉型的方向。      
在城投平臺的轉型過程中,被確定為重點打造平臺的城投公司,在資源配置、信用支持方面能得到地方政府的傾斜,因此重點平臺的信用資質相對較高;而不再作為地方重點平臺的城投公司,其信用資質在邊際上會有所下降。
正文:
城投平臺的“重慶模式”為重慶市的基礎設施建設和經濟發展做出了很大貢獻,從“一大投”到“八大投”,又變成的“五大投”,“重慶模式”究竟有何特點?近日,重慶市下發加強融資平臺管理的文件,未來如何轉型?本文對重慶市屬城投平臺架構及轉型進行梳理,供投資者參考。
一、“重慶模式”的來龍去脈
1、重慶市經濟與平臺架構特點      1997年3月14日,八屆全國人大五次會議通過《關于批準設立重慶直轄市的決定》,批準設立重慶直轄市。重慶直轄市轄原重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區,共43個區市縣,8.24萬平方千米土地,3,002萬人。    
在直轄市建立之初,山城重慶基礎設施建設滯后,城市發展緩慢。為破解制約城市基礎設施建設瓶頸,重慶市政府構建了城投融資平臺以滿足基礎設施建設所需的投融資需求。重慶市的經濟發展和城投平臺投融資體系逐步形成了幾大特點:    
(1)投資推動經濟穩步增長
近年來,重慶市的經濟穩步增長,從2007年起,重慶的GDP增速一直處于全國前五位。作為拉動經濟發展的三駕馬車之一,固定資產投資在重慶的整體經濟結構中貢獻顯著,從2001年到2016年,重慶市固定資產投資完成額占GDP的比重從最初的35.26%升至98.87%。其中,基礎設施建設投資作為固定資產投資中的重要部分,重慶市基建投資從2001年的308億元人民幣增加到2015年的4,356.17億元,年均增幅約20%。2008年金融?;?,中央政府出臺“4萬億”的經濟刺激投資計劃以保證經濟的平穩增長,重慶市也加大了固定資產的投資規模,2009年固定資產投資占比提升了將近10%,其中基建投資額增長30%。在此期間,重慶市國資委所屬的幾大城投平臺不僅負責大量城市建設工程及后續運營,同時也承擔了為基建投資融資的職能,通過發債、貸款、信托投資等方式為政府的基建項目提供大量的資金支持。    
(2)從一家獨大到“八大投”
2002年以前,重慶市的基礎設施建設主要由一家投融資平臺(即重慶市城市建設投資公司)統籌各類項目建設,由于經營效率不佳、資金規模較小等原因,地方財政收支出現較大赤字,2002年重慶市地方財政收入126億,財政支出高達305億元,存在巨大的資金缺口。從2002年開始,重慶市按一體化職能統籌規劃,整合各類分散資源,逐步組建了建設(后為能投)、城投、地產、高發司、開投、高投(后為交旅)、水投、水務八大政府性投資集團(“八大投”)。此外,重慶還設立了重慶渝富資產經營管理集團有限公司,作為一家事業型金控公司,除了自身經營的事業外,渝富還承擔為各平臺公司融資掃清障礙和提供支持。重慶市的基礎設施建設投資很大程度由這“8+1”完成。    
   世界銀行在對重慶八大投資公司的研究報告中稱八大投資公司所拉動的大規?;∩枋┩蹲視辛Φ贗貧酥厙焓芯迷齔?,而“八大投”自身也得到了迅速發展,其總資產在2006年底達到1919億元人民幣,占全市國有資產總額的42.5%。    
(3)八大投各司其職,涉及城市建設及公益設施各領域
八大投資公司作為相互獨立的投融資平臺,分別負責水利、交通、橋梁、電力、通信等各個方面,覆蓋了城市建設和城市公益設施的主要領域,各投資平臺不僅在各自領域發揮投融資功能,同時也提高了運營效率,在很大程度上避免了不同領域對資金的相互擠占。如水務控股主要特許經營主城區供排水、污水處理;水投公司主要對“九五”項目清資確權,加快區縣水利基礎設施建設;重慶高發司的主營業務為重慶高速公路(或收費站)的建設、經營和管理。根據湖北省政府研究室(發展研究中心)調研組統計,近年來,“八大投”承擔了重慶市70%以上的重大基礎設施建設任務,年均投入300億元以上。      
(4)政府“五大注資”+資本融資
面對大規模的投資支出與資金壓力,“八大投”需要具備充足的資本實力以應對巨大的融資需求。為此,政府推出了“五大注資”及資本融資的模式為城投平臺提供了資金及信用支持?!拔宕笞⑷搿本嚀迥J轎閡皇槍⑷?。中央政府定期發行基礎設施建設國債,重慶市政府將此類國債作為資本或股本配給投資集團。二是土地儲備收益權注入。賦予部分投資集團土地儲備職能,將土地增值部分作為對投資集團的資本金注入。三是規費注入。將涉及城建、公路、水務等各方面的收費作為財政專項分別歸口注入各“平臺公司”。四是存量資產注入。將已經建造形成的大量存量資產,比如路橋、隧道、水廠等,劃撥給各有關投資集團,成為其固定資產,優化資產負債表結構,提高償債能力。五是稅收返還。通過對基礎設施、公共設施投資實施施工營業稅等方面的優惠或稅收,作為資本金返還給投資集團?!拔甯鱟⑷搿狽ㄗ⒅賾謐時駒俗韉姆糯笮в?,諸如像規費、國債、土地預期增值等資產注入,雖然沒有現金或者實際資產的流入,但此類資產的注入潛在增強了城投平臺的信用背書。    
另外,重慶市還通過國家開發銀行、商業銀行、債券、股市、信托等途徑融資,為重大基礎設施和公共設施建設籌資。    
以重慶高速公路集團有限公司(高發司)為例,公司為了完成高速公路“三環十射三聯線”規劃項目,所需的大量資金主要通過以下幾種方式籌集:(1)財政每年投入土地出讓金5億;(2)營業稅返還;(3)爭取進入國家路網(可獲取國家投入資本金約1000 萬/公里,占總投資15%-18%);(4)債券發行,爭取國債資金等;(5)產業投資基金。根據重慶市人民政府《關于以股權信托融資方式籌集重點項目建設資本金有關事宜的批復》(渝府[2009]54號文),2009年公司與重慶國際信托有限公司簽訂總額為37億元的股權融資定項增資協議。所籌資金定向用于公司在建的渝宜高速云巫項目、外環高速北段及奉溪高速公路建設項目的資本金,信托期限計劃為10年,由政府指定企業代市國資委履行本金及利息的回購;(6)保險公司投資基礎設施產業重慶試點。  
2、九大平臺及主營構成    
(1)重慶渝富資產經營管理公司(渝富)
重慶渝富資產經營管理公司(以下簡稱“渝富”)成立于2004年,注冊資本金10億元,是歸重慶市國資委管理的一家事業型金控公司。公司經營范圍包括:重慶市政府授權范圍內的資產收購、處置及相關產業投資,投資咨詢,財務顧問,企業重組兼并顧問及代理,企業和資產托管。2005年,根據重慶市人民政府以渝府【2005】66號批復同意公司增加土地開發業務職能,其中以土地收購開發為主。2012年11月,國土資源部等四部委出臺《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發【2012】162號,以下簡稱“162號文”);2012年12月,財政部等四部委又出臺《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預【2012】463號,以下簡稱“463號文”),對公司開展土地一級開發造成了階段性的影響,但重慶市政府還是明確其存量土地開發業務的繼續開展。    
渝富的主營業務主要分為三個部分。一、處置不良資產,渝富成立之初,大量打折回購重慶市國企遺留下來的不良債務近300億元,重組四大資產管理公司的債務,使許多國企從沉重的債務負擔重解脫出來,完成了改制和重組。二、資本運作,在國企出現經營困難時,渝富憑借自身的資本優勢整合優質資源,扶持企業乃至整個產業的發展,對工業、科技、能源等實體產業和金融領域進行戰略投資,先后投資設立和參股多家企業。截至2016 年底,渝富合并范圍內全資子公司11 家,控股子公司9家,聯(合)營企業32家。具體涉足土地開發、金融(證券、擔保、租賃、銀行、保險、基金)、經貿、農產品、科技、鋼鐵、機電、航空等領域。三、土地儲備,2007年末,渝富土地儲備總量達到37,052畝。渝富側重于幫助城區內的國企“退城入園”與產業升級,同時盤活土地與企業,2009年重慶啤酒被丹麥啤酒制造商嘉士伯收購,渝富就是背后重要的資本推手。2009年11月25日,重啤發公告稱,石橋鋪生產廠區土地以2.5億元出讓給渝富公司儲備。在兩年之后,2011年10月19日,重啤地塊以近12.75億元的價格在重慶市土地交易中心成交,渝富從中凈賺逾10億。      
(2)重慶市城市建設投資(集團)有限公司(城投)
重慶市城市建設投資公司(以下簡稱“渝城投”)于1993年2月26日成立,是由重慶市建設委員會和重慶市財政局為適應我國投資體制改革和完善城市基礎設施建設共同發起組建的國有獨資公司。2002年市政府明確了“三總”戰略定位,即:重慶城市建設投融資的總渠道、主城區路橋建設的總賬戶、城建資金籌措所需土地的總儲備,為公司進一步發展壯大奠定了堅實的基礎。2010年12月,公司整體改制,更名為重慶市城市建設投資(集團)有限公司。    
  渝城投的主要融資模式有以下三種:(1)信托投融資,以股權信托為平臺利用股權撬動更多的社會資本;(2)發行企業債券,據Wind資訊統計,截至2016年底,公司分別于2002、2006、2008、2011、2013年發行了企業債券,共計112億元,此外,截至2016年底,公司累計發行中期票據123.70億元;(3)BT與BOT模式,主要運用于橋梁建設,用“以時間換空間”的方式,提高資金的使用效率,保證基建的高效推進。
   渝城投的主營業務有:(1)基礎設施建設,根據重慶市城市建設規劃需要,重慶市城鄉建設委員會制定項目建設計劃并指定公司為擬投資建設項目的業主,公司辦理相關手續和批文,并自籌資金進行項目投資建設,項目竣工后不移交政府,仍由公司進行后期管理和維護;(2)路橋通行服務,籌資對主城區道路進行養護以及因重慶市內環外移導致的道路回購等,重慶市主城區路橋通行費先上交財政后再返還給公司,并由公司用于路橋的租賃和維護,以及償還路橋資產貸款本息;(3)房地產開發。其中重慶渝開發股份有限公司(簡稱“渝開發”,渝城投子公司)主要從事住宅和商業地產開發,城投房地產公司前期主要從事重慶市政府經濟適用房及土地儲備中心拆遷安置房的開發,今后將大力發展旅游、文化、養老健康等特色地產項目。    
(3)重慶市地產集團有限公司(地產)
重慶市地產集團有限公司(以下簡稱“渝地產”)為重慶市政府批準、市國資委投資設立的國有獨資的有限責任公司。渝地產是2006年9月在重慶市地產集團的基礎上成立的國有獨資企業。而重慶市地產集團成立于2003年4月成立,系重慶市人民政府和重慶市機構編制委員會批準設立。2006年12月,經重慶市國有資產監督管理委員會(渝國資產[2006]270號)文件批準,重慶市地產集團作為重慶市國資委出資整體劃歸重慶市地產集團有限公司。    公司主要從事土地整治、土地整理業務、公益性基礎設施建設、公租房建設、房地產開發、商品銷售、代理開發及資產租賃等業務。而其中土地整治業務,及房地產業務占比最高,在2016年的主營收入占比分別為22.89%和65.43%。  
(a)土地整治業務,在“162號文”與“463號文”發布后,對公司開展土地一級開發造成了階段性的影響。但地產集團的土地業務仍受到重慶市政府的政策支持,“162號文”下發后,重慶市地產集團是被重慶市政府指定為僅有的2家重慶市級土地儲備中心之一。重慶市政府在土地整治開發凈收益部分返還、稅收減免等多方面給予公司政策支持。根據重慶市財政局相關政策,地產集團土地整治出讓收益扣除整治成本后,10%可留存作為滾動發展基金。      
 地產集團運作的核心是:做好基礎設施建設,把“生地”變成“熟地”,通過儲地—整治—出讓的循環從土地增值收益中獲取可觀利潤。自成立到2015年9月末,公司土地儲備整治業務累計完成投資1025億元,收到重慶市財政局返還的土地儲備整治成本502億元,土地儲備管理費收入 50.31億元,土地出讓金144億元。                                                            (b)房地產開發業務    
公司的房地產開發業務主要包括商品、門面及車庫、辦公樓等三部分,是由下屬子公司康田置業開展,康田置業具有房地產開發一級資質,具備房地產開發的業務資質。      
該公司成立以來,代理了部分重慶市 2003—2008 十大社會文化基礎設施重點項目。在代理社會公益的同時,公司也傾力打造屬于自己房地產建設品牌,先后開發了“康田萬豐園”、“康田龍騰灣”、“康田萬漫城”等項目,總共開發項目達91萬平米,現公司正向工業地產與旅游地產領域進軍。      
(4)重慶高速公路集團有限公司(高發司)
重慶高速公路集團有限公司(以下簡稱“渝高速”)前身為重慶高速公路建設管理處和重慶高級公路建設指揮部。1998年為改變原有高速公路管理單位過多,機構重疊,各自為政的局面,改組成重慶高速公路發展有限公司。2000年,重慶市交委做出完善高發司體制的決定,把全市高速公路建設、營運劃歸高發司統一管理。2003年,在重慶市提出“二環八射”高速公路規劃背景下,高發司對下屬建管合一的全資子公司實行建管分離,分時序按照片區組建專業化的建設、營運公司,承擔2000公里高速公路的建設管理重任,2009年4月21日,重慶高速公路發展有限公司更名為重慶高速公路集團有限公司。      
公司主要從事經營性公路及其他交通基礎設施項目的投資、融資和資產管理,引進境內外資金進行合資合作建設,貨物及技術進出口。其中高速公路通行費收入是其最重要的業務,占據其總銷售收入的95%以上。截至2016年底,公司運營的高速公路總通車里程達1,619.92公里,占重慶市高速公路通車總里程的64.76%。目前所屬的成渝高速、渝宜高速、渝黔高速、渝武高速、渝鄰高速、墊忠高速等高速公路,不僅所處地理位置優越,也是連接重慶市與周邊省份陸路交通的大走廊。      
(5)重慶交通旅游投資集團有限公司(高投,后為交旅)
重慶交通旅游投資集團有限公司(以下簡稱“渝交通”),原為重慶高等級公路建設投資有限公司,成立于2002年12月6日,是由重慶市人民政府出資組建的國有獨資公司。2006年10月12日,根據渝府【2006】193號文件,重慶市人民政府批準重慶高等級公路建設投資有限公司更名為重慶交通旅游投資集團有限公司,作為重慶市高等級公路和重要旅游資源開發的投融資及運營主體,繼續享受重慶市人民政府給予原重慶高等級公路建設投資有限公司的優惠政策,并享有重慶市重要旅游資源的整體開發權和經營權。      
高等級公路(除高速公路以外)建設作為公司轉型之前最主要的業務,公司在這一領域處于絕對壟斷地位。一、二級公路行業是資金密集型行業,投資規模大,投資回收期長,行業進入壁壘較高。同時,一、二級公路作為社會公共基礎設施,其建設管理具有較強的社會公益性,在規劃決策、立項審批、征地拆遷等各個環節都體現了政府意志。    
2010年,根據《專題研究處置重慶交旅集團二級公路債務等有關問題的會議紀要》和《關于交旅集團二級公路債務移交有關問題的會議紀要》,二級公路債務及項目儲備地仍保留在重慶交旅集團,而其旅游資產及債務所對應的項目儲備地整體無償劃轉給其子公司重慶旅游投資有限公司并將其更名為重慶旅游投資集團有限公司。2011年7月,重慶旅投被提升為重慶國資委出資的企業集團。      
(6)重慶城市交通開發投資(集團)有限公司(開投)
重慶城市交通開發投資(集團)有限公司(以下簡稱“渝交投”)的前身是重慶市開發投資有限公司,成立于1994年11月9日,根據重慶市人民政府重府發〔1994〕141號文,經重慶市人民政府批準成立,由重慶市政府委托重慶市建設投資公司控股。2002年7月,根據重慶市政府的相關指示,公司逐步發展成為重點參與重慶鐵路及城市軌道等交通建設以及社會事業、文化設施投資的綜合性、開發性投資主體。公司主要業務范圍包括鐵路、軌道、環保、準金融、土地儲備等七個方面。      
自2006年起,公司確定以城市軌道交通、鐵路、機場建設及民航產業等交通基礎設施投資經營和土地儲備(園區開發)為主體業務。公司經營重點突出,已形成以軌道、鐵路、機場和土地儲備為主營業務的“3+1”業務板塊。2009年5月25日,重慶市人民政府渝府〔2009〕67號文《重慶市人民政府關于組建重慶城市交通開發投資(集團)有限公司的批復》將公司變更為現名。公司專注于全市城市軌道、鐵路、民航、公交客運等城市公共交通及其基礎設施的投資、開發、經營和管理。    
(7)重慶市能源投資集團有限公司(建投,后為能投)
重慶市能源投資集團公司(以下簡稱“渝能源”)的前身是重慶市建設投資公司,于1989成立,2001 年9 月經市政府決定,重慶市建設投資公司成為地方電力資產(市政府投資電力建設形成的資產)的出資人代表,負責管理和經營市政府歷年對電力建設投資形成的電力資產,并行使相應的權利,以確保國有資產的保值增值。2006 年6 月,根據渝府【2006】123號文件的批復,市政府將重慶燃氣(集團)有限責任公司整體并入重慶市建設投資公司作為子公司管理,并將重慶市建設投資公司更名為重慶市能源投資集團公司。      
公司各項業務中,煤炭開采方面,目前公司的煤炭全部產自重慶地區,近年來隨著投運礦井產能的逐步釋放,公司原煤產量保持穩步增長態勢;燃氣方面,公司下屬燃氣集團為重慶市壟斷型燃氣供應企業;電力方面,該公司專長于電力投資和建設,分別持有九龍電力、華能珞璜電廠、川東電力的股份,年發電量110億千瓦時以上,占重慶市主力電廠發電量的2/5。而且在重慶新上馬的電力項目中,該公司在珞璜電廠三期、合川雙槐電廠一期、重慶電廠東廠擴建與彭水烏江水電站均有投資。      
(8)重慶水務集團股份有限公司(水務)
重慶水務集團股份有限公司(以下簡稱“渝水務”)前身是重慶市水務控股(集團)有限公司,為重慶市人民政府出資組建的國有獨資公司。重慶水務成立于2001年1月11日。2007年8月21日,重慶市人民政府將重慶市國資委將所持有渝水務85%的國有股權無償劃轉給重慶市水務資產經營有限公司。2010年3月19日,重慶水務集團根據歷次臨時股東大會決議、2010年第一屆董事會第二十次會議決議和修改后的公司章程規定,并經中國證券監督管理委員會的核準,向社會公開發行普通股50,000萬股(每股面值1元),變更后的注冊資本為480,000.00萬元,其中:重慶市水務資產經營有限公司持有360,500.00萬股,占總股本的75.10%。其經營范圍主要包括:從事城鎮給排水項目的投資、經營及建設管理,城鎮給排水供應及系統設施的管理,給排水工程設計及技術咨詢服務。      
渝水務運作模式由兩個特點:一是實行供排水一體化經營,享有重慶主城區城市供排水特許經營權,形成對供排水業務的壟斷地位;二是作為重慶市污水項目國債資金使用的唯一平臺,擁有穩定的資金來源渠道。      
(9)重慶市水利投資(集團)有限公司(水利)
重慶市水利投資(集團)有限公司(以下簡稱“渝水投”)原名重慶市水利投資有限公司,于2003年11月15日經重慶市人民政府渝發【2003】249號文批準成立,2004年11月23日更為現名。    
  渝水投是重慶市委、市政府構建的重慶市水利建設的投融資主體、重慶地區大型水資源綜合開發集團,是全國水利行業首家省級水利投資集團,公司肩負著實施重慶市水務一體化經營的重任,包括對城鄉水源、供水、用水、節水、排水、防洪、污水處理進行一體化經營,從而形成了公司在全市水資源綜合開發利用市場方面的壟斷地位,在水務市場方面具有區域壟斷性,在水電開發市場方面具有資源壟斷性。      
公司業務主要涵蓋自來水業務、原水業務、污水處理業務、發電業務以及安裝業務。其中,自來水業務、安裝業務以及發電業務成本占主營業務成本的比例達到90%左右。    
2011年11月,公司成為重慶市水務資產經營有限公司(以下簡稱“渝水資”)全資子公司。重慶水務資產經營公司整合重慶水務集團與重慶水利集團成為重慶模式下“新五大投”之一,其是重慶市水務行業的龍頭企業,主要承擔全市重點水源、城鄉供水、污水處理、大江大河治理、地方水電骨干渠系工程等城鄉水務的建設管理任務,并形成集原水、供水、排水、水電及相關水利設施于一體的完整產業鏈。      
3、“重慶模式”的運作理念    
(1)土地利用的兩大循環系統
土地是城投平臺重要的資產來源,重慶市政府賦予九大國有控股集團(包括渝富、建設、城投、地產、高發司、開投、高投、水投、水務)市級土地儲備職能、履行土地儲備任務。兩大土地循環系統的推出使城投平臺能夠有效利用土地獲得融資同時通過土地開發實現價值增值:“儲地—融資—建設”循環,從優化資源配置入手,借助土地收益權向銀行融資,增強投資集團的實力,同時通過銀行貸款保證重大項目的推進;“儲地—整治—出讓”循環,保證投資公司自身投融資能力。把儲備的土地經過認真規劃、整治并完善基礎設施配套后,適時分批掛牌出讓,用收回的土地增值收益,去補償基礎設施建設的投資,并償還相關的銀行貸款。    
兩種循環方式相輔相成,互相推進。前者通過向銀行出讓土地收益權的方式融資,增加了公司的可使用現金的同時加快了資金的周轉速度,而后者更具有可持續性,通過生地平整,開發成熟地之后掛牌,提高了公司實際的資產價值,而轉讓之后所得的增值收益能夠彌補基建所需的資金缺口,償還應付的債務,縮短了資金的周轉周期。      
(2)經營城市理念    
城市經營是指像經營企業一樣把城市的資源、資產資本化進行經營。重慶模式利用這種理念將城市資產(土地、基礎設施、生態環境、服務產業等)通過城投平臺這個載體資本化,達到“盤活存量、吸引增量”和“以城建城、以城興城”的成效。通過貫徹以“時間換空間”不僅提高了資金的周轉效率同時,大規模的擴大了城市基礎設施建設的規模及建造能力。    
  以重慶市水利投資(集團)有限公司(水投)為例,政府將供水特許經營權賦予水投集團,使水投集團獲得向接受公司供水服務的用戶直接收取水費的權利。充足的水費收入提供了充足的現金流以支持集團日常經營及擴大固定資產投資的規模,實現“以水養水”的運作方式。  
(3)“三三”法
為了建立融資平臺的風險防范意識,提高經營能力與效率,保證平臺的可持續發展,政府實施了“三三”法。      
“三不政策”:第一、地方財政不得為投資集團做各種形式的融資擔保避免發生財政債務風險。第二、各投資平臺間不能相互提供債務擔保,以避免風險在城投平臺間的傳遞,放大金融風險。第三、各平臺的專項資金不得互相拆借,規避了債務風險的內部傳導及系統性風險的形成。    
   “三個平衡”:第一、凈資產與負債的平衡,保證相對安全的杠桿率,即爭取把資產負債率控制在60%左右。第二、集團現金流的平衡。合理有效地運用現金,實現現金流的良性運轉,提高資金的使用效率,縮短資金周轉周期。第三、投資與來源要平衡。投資集團在接受政府部門下達的具體投資建設任務時,必須要有明確的相應資金注入或有通過特定的盈利模式回收投資的途徑,避免出現大的融資困難或信用?;?。    
   “三權分立”:基建項目的立項與推進的過程中,各部門享有不同的權利,部門間權利制衡避免了腐敗現象的發生,具體權利劃分為:主管部門擁有項目的審批權,國有部門對資產擁有監督權而投資部門主管項目的建設與實施。    
二、從“八大投”到“五大投”    
1、“八大投”緣何轉型“五大投”?    
“八大投”轉為“五大投”這一概念首次公開是原重慶市市長黃奇帆在2012年上半年的重慶市經濟工作會議上提出的。曾經推動重慶經濟發展,為重慶市基礎設施建設做出重要貢獻的“八大投”面臨瘦身,計劃轉型成為地產、城投、交通開投、高速、水務等五大城投平臺?!鞍舜笸丁弊偷腦蛑饕幸韻錄父齜矯媯?/span>  
(1)規范地方政府債務的內在要求
縱覽2010年以來的政策文件特別是十八屆三中全會以來的重大政策,對于地方政府的投融資模式和平臺轉型有一個基本前提:從財政可持續角度規范地方政府債務和投融資方式的頂層設計。從政府債務規范的角度,對于平臺的訴求自然是解決政府投資中無法完全市場化的部分;從企業制度規范的角度,平臺首先要建立規范的現代企業制度。在目前的政策框架下,顯然要推動平臺現代企業化的進程,以達到規范化融資和實體化運營的目的。2010年以后,各部委出臺了一系列文件規范融資平臺公司的債務約束和轉型。    
(2)土地儲備政策影響
2012年11月,國土資源部等四部委出臺《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發〔2012〕162號),要求對全國的土地儲備機構進行“名錄式”管理,統一由國土資源部備案,同時要求規范儲備機構融資規模,實行融資規??刂瓶?。重慶市級儲備機構僅有重慶市地產集團和重慶兩江新區土地儲備整治中心納入土地儲備機構名錄,重慶城投土儲中心與重慶市其他市級儲備機構目前均未能進入國土資源部土地儲備機構名錄。因此,未被列入名錄的土儲中心不得通過銀行開展土地儲備項目融資等經營活動,無法開展新增儲備土地相關業務。    
(3)國企改革及國資結構調整
國企改革是八大投轉型的重要原因,重慶新一輪國資改革的任務,就是要推動絕大多數國企發展成為混合所有制企業并積極上市、組建國有資本投資運營公司、優化國有資本布局、完善現代企業制度和完善國有資產監管體系等。在2014年4月重慶市政府發布的《中共重慶市委重慶市人民政府關于進一步深化國資國企改革的意見》中已明確提出利用現有國有企業股權或資產,改組一批國有資本投資公司,強化產業集聚和資源整合,探索改組或組建國有資本投資公司、運營公司。此外,國資結構調整也是重慶市推進的重要目標,截止到2011年底,重慶國有資產達到1.5萬億元,40%是八大投,30%是金融、30%是工商企業,而今后國有資產要進一步調整結構,工商及服務業、地方金融、城市基礎設施三大板塊的格局要按照4:3:3布局,這也就意味著占據國資重要地位的“八大投”要減小規模。    
(4)民營經濟的發展需求
發展非公經濟,扶持小微企業已成為重慶市未來發展的重要發展方向,在《2015年重慶市政府工作報告》中指出要鼓勵非公有制企業參與國有企業改革,鼓勵有條件的民營企業建立現代企業制度。依托創業基地和孵化器,引導民營經濟集群發展,推動大中小微企業協作配套、聯動發展。然而規模巨大的“八大投”涉及了城市建設的方方面面,這一定程度會擠占民營經濟,因此,國有投融資平臺有必要淡出一些領域。      
(5)債務規模龐大
十多年間,“八大投”為城市建設作出了巨大貢獻,自身也得到了快速的發展,規模極速擴張,這也帶來了債務規模的不斷膨脹。在建立“八大投”之初政府曾提出“三不政策”,要求地方融資平臺債務不能超過60%,但是2014年有4家投資平臺資產負債率超過60%,其中交旅更是達到了83.28%,除去開投,其余幾家也都超過了50%,可見巨額的債務壓力也是城 投謀求轉型的原因之一
 
  此外,2014年9月,國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)提出加強政府或有債務監管,剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務。    
2、重慶“八大投”轉型方式    
 (1)升級為投資運營公司
國資改革意見中指出要將國有企業打造成資本投資公司。未來將重慶地產集團和重慶渝富集團組建成兩個類似新加坡淡馬錫的投資公司,而兩家公司計劃朝“沒有債務,專注資本金投資”的方向轉型,一旦轉型為投資類公司,兩家企業的具體職能為股權投資和戰略投資者,其在投資領域上就有了很強的靈活性。渝富集團已經開始對工業、科技、能源等實體產業和金融領域進行戰略投資,先后投資設立和參股多家企業,公司未來還計劃開展以盈利為目的的財務性投資,匹配長短期投資,平衡現金流,主動選擇一些發展潛力好、投資收益高的短期項目,強化企業效益。      
(2)業務轉型升級或平臺關閉
有些投資平臺所專注領域的投資需求已經消失,因此投資平臺可以轉型成為實體產業。例如,建投集團與煤炭燃氣集團整合,更名為能源集團,轉型為能源產業類集團。隨著2005年電力市場化發展,它不再承?;∩枋┙ㄉ櫨說鬧霸?,轉身為工商企業,專注煤炭、電力、燃氣等領域的經營發展,專做能源產業,使它完全市場化,完成了從基建城投平臺轉為實體產業公司的轉變。      
而另一個例子便是重慶交旅(原重慶市高等級公路投資有限公司),由于費改稅,重慶7000多公里的二級公路不再收費,公司便不再從事高等級公路建設工作,市政府將旅游產業劃撥給重慶旅游投資集團,專門從事旅游產業的投資開發。
(3)混合所有制改革
資產重組,謀求上市是國資改革重要的實現途徑,在2011年重慶市水利投資(集團)有限公司和重慶水務集團股份有限公司打破行政界線整合重組,組建一個城鄉一體化的水利投資集團公司。公司充分發揮規?;攀?,以重慶為重點服務市場,實施“走出去”戰略,以城鄉供水、污水處理及項目建設為優勢業務,全面提升公司水務綜合服務功能,完善水務上下游產業鏈、充實產品結構、整合水務資源,打造西部地區最具實力的現代化綜合性水務服務商、國內大型專業環境集團。      
PPP模式的應用是融資平臺混合所有制改革,公司化轉型后降低政府債務的有效方式?!噸厙焓腥嗣裾賾謨》⒅厙焓蠵PP投融資模式改革實施方案》(渝府發【2014】38號)提出從重慶實際出發,推進PPP投融資改革,是加快基礎設施建設、提供更多公共產品、提升政府公共服務水平的重要途徑,是突破城市發展資金瓶頸、化解政府性債務、深化國資國企改革的重要手段。通過應用BOT、TOT等模式利用社會資本共同參與基礎設施建設的管理和運營,降低地方債務規模和違約風險的同時也使民間資本參與到城市建設的項目中。因此, PPP模式也將是城投平臺轉型的重要方向。      
三、轉型路漫漫,上下而求索    
   國發43號文及后續一系列文件提出了規范地方政府融資,剝離地方政府融資平臺的政府性融資職能的要求,這對于在城市基礎設施建設和公益事業建設中承擔了重要作用的城投公司提出了加快轉型的要求,各地都結合具體情況進行著城投轉型的探索。      
1、國企功能界定和分類管理    
(1)中央重點推進國企分類管理
2015年8月24日,國務院印發《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》,提出分類推進國有企業改革,劃分國有企業不同類別。根據國有資本的戰略定位和發展目標,結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要,將國有企業分為商業類和公益類。    
   其中,對于商業類國有企業,按照市場化要求實行商業化運作,以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標,依法獨立自主開展生產經營活動,實現優勝劣汰、有序進退。      
對于公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標,引入市場機制,提高公共服務效率和能力。重點考核其成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力,根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況,考核中要引入社會評價。      
顯然,公益類和商業類的最大區別在于是否自主經營、優勝劣汰、有序進退。而公益類企業更符合市場對于城投的一般理解(即不作強制經營性考核要求)。    
  2015年12月29日,國資委、財政部、發改委聯合出臺《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》對國企功能分類提出具體的分類標準、監管方式以及定責考核。      
(2)地方加強國企功能界定和分類
在國企改革的背景下,各地也陸續根據自身經濟情況與改革進度制定各類國企分類政策。      
2014年4月29日,中共重慶市委、重慶市人民政府發布《關于進一步深化國資國企改革的意見》,提出根據監管企業實際,準確界定其功能,采取不同的治理結構、監管方式和考核辦法。將國有企業原則上劃分為公共服務類、功能要素類、競爭類劃分。其中,(a)公共服務類企業以貫徹市委、市政府重大戰略,完成各類重大專項任務為主,重在追求社會效益,以營運效率、服務質量、運營安全等為主要考核指標;(b)功能要素類企業以金融服務、要素交易、投融資為主要業務,既注重經濟效益,又注重風險防控,兼顧當前效益與長期效益,以市場化考核為主;(c)競爭類企業嚴格遵循市場規律和企業運作規則,以經濟效益為導向,實行市場化考核。企業分類按其功能和任務實行動態調整。    
2016年4月29日,重慶市人民政府辦公廳發布《重慶市人民政府辦公廳關于市屬國有重點企業功能界定與分類的通知》(渝府辦發〔2016〕70號),根據主營業務和核心業務范圍,將市屬國有重點企業分為商業一類、商業二類和公益類,并根據企業改革發展情況實行動態調整。      
(a)商業一類市屬國有重點企業以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標,按照市場化要求實行商業化運作,實現優勝劣汰、有序進退。      
(b)商業二類市屬國有重點企業以保障國民經濟運行、承擔重大專項任務為主要目標,實現經濟效益、社會效益與生態效益的有機統一。      
(c)公益類市屬國有重點企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標,著力提高公共服務效率和能力。      
針對不同的功能界定與分類,實施分類推進改革、分類促進發展、分類實施監管和分類定責考核。對于公益類企業:(a)可采取國有獨資形式,具備條件的也可推行投資主體多元化,可通過購買服務、特許經營、委托代理等方式鼓勵非國有企業參與經營;(b)要加大國有資本投入,提高公共服務質量和效率;(c)對于公益類市屬國有重點企業,要著重監管其提供公共產品、公共服務的質量和效率;(d)對于公益類市屬國有重點企業,要重點考核成本控制、產品質量、服務水平、運營效率和保障能力,考核中要引入社會評價機制。      
通過上述分類我們可以看到,公共服務類企業并非追求經濟效益指標,其主要職能為保證城市的日常運行,實現社會效益,這符合城投公司的公益性質。通過界定國企的功能,對公益性國企設置不同的管理和考核目標,有助于將城投公司與其他類型的國企進行區分,更加強調其社會效應。    
   
   2、“清理”與“轉型”進行中    
   2017年6月6日,重慶市人民政府辦公廳發布《重慶市人民政府辦公廳關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知》(渝府辦發 〔2017〕 74號,以下簡稱“74號文”),對融資平臺公司(城投公司)的清理轉型、債務清理、注資和責任追究進行了更加明確的規定。      
(1)推進平臺公司清理和轉型
撤銷“空殼類”融資平臺公司,剝離“實體類”融資平臺公司政府融資職能。融資平臺公司是承擔政府投資項目融資功能和接受政府委托等方式實施公益性項目建設的國有單位。撤銷只承擔公益性項目融資任務、且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司。剝離兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司政府融資職能,通過兼并重組、整合歸并同類業務等方式,轉型為公益類國有單位,承接政府委托實施的基礎設施、公用事業、土地開發等公益性項目建設。對承擔一定政府融資職能的“商業類”國有企業,今后不得為政府融資。      
區分“空殼類”和“實體類”,對于現有融資平臺中不具備其他經營性業務和收入的平臺(既收入和還款來源絕大部分來自財政),未來可能面臨撤銷的命運,而具有經營性業務的平臺在剝離政府融資職能后,則會轉型為公益類的國企,繼續以受托的方式承接公益性項目建設。      
公益性項目建設單位實行目錄管理。政府明確承接政府委托實施基礎設施、公用事業、土地開發等公益性項目建設的單位,鎖定單位名單,實行目錄管理。每個區縣(自治縣)確定的公益性項目建設單位最多不超過3家,并報市財政局、市國資委、人行重慶營管部、重慶銀監局備案。      
限制每個區縣(自治縣)公益性項目建設單位既有助于明確平臺職能,也能集中資源做大做強核心企業,未來區縣(自治縣)的融資平臺會進行整合與合并,區縣(自治縣)的平臺數量會減少,但是資產及經營能力會有所增強。      
規范公益性項目建設合同。政府和企業實施公益性項目,按照權責對等的原則,與公益性項目建設單位簽訂規范的合同協議,明確雙方的權利、義務,并按照合同協議約定履行責任。      
(2)清理和分類處理融資平臺公司債務
存量政府性債務通過政府債券置換等方式分類妥善處置。融資平臺公司不再具備政府融資職能,不得再新增政府債務。融資平臺公司融資應采取市場化方式進行,融資本息由融資平臺公司負責償還。這符合43號文及后續文件關于地方政府融資的規定,城投公司融資不再作為政府債務。    
未納入政府性債務管理的公益性項目債務按協議履行相應責任。融資平臺公司以市場化方式舉借用于公益性項目建設且未納入政府性債務管理的債務,進行逐筆清理核實,按照與融資平臺公司簽訂的合同協議約定,履行配置資產、授予特許經營權、支付政府購買服務及財政補貼資金等責任。    
   這表明以市場化手段舉借的公益性項目債務由融資平臺償還,政府根據合同協議承擔義務。  
   用于非公益性項目的經營性項目債務完善預警指標體系。融資平臺公司以市場化方式舉借用于非公益性項目的經營性項目債務,政府加強監管,完善融資平臺公司預警指標體系,監測融資平臺公司資產負債率、帶息負債比率、利息保障倍數、綜合融資成本率等重要指標變動情況。    
   對于非公益性項目債務,政府不承擔責任,僅負責風險監控。    
(3)規范政府注資行為
嚴禁將公益性資產注入融資平臺公司。融資平臺公司不得利用公益性資產作為抵押物進行貸款、發行債券或資產證券化產品等融資。包括公立學校、公立醫院、公園、廣場、機關事業單位辦公樓和市政道路、橋梁、水利設施、非收費管網設施等不能帶來經營性收入的基礎設施,以及儲備土地、未經法定程序出讓或劃撥的土地等。      
清理已注入融資平臺公司的公益性資產。對政府及所屬單位注入的公益性資產,依照規定直接劃轉收回;對存量政府債務形成的公益性資產,在發行政府債券置換存量政府債務后收回;對融資平臺公司其他公益性資產,通過注入有經營性收入資產置換等方式逐步收回。      對于不同類型的注入平臺公司的公益性資產,采用直接收回、債務置換后收回和經營性資產置換的方式進行收回,未來融資平臺存在公益性資產被移出的風險,其信用資質變化取決于公益性資產收回的方式。    
3、總結    
在重慶市城投公司的發展過程中,從最初的“一大投”到“八大投”,又變成的“五大投”,再到今后的清理與轉型,體現了先做“加法”后做“減法”的過程,城投公司的產生、發展與轉型,也正是在特定政治經濟條件下的產物。
在43號文規范地方政府性債務的背景下,城投公司不再承擔政府性融資功能,其債務也不再屬于政府性債務,城投公司的企業化運作、市場化融資也成為趨勢,“關、停、并、轉”必將成為未來城投公司轉型的方向,從投資角度看,更多關注在轉型過程中城投公司資質的變化。
重點平臺的信用資質較高
城投債務資質跟著主體走,在轉型過程中,被地方政府確定為重點打造平臺的城投公司,在資源配置、信用支持方面能得到地方政府的優先考慮,因此重點平臺及其發行債券的信用資質相對較高。
非重點平臺信用資質邊際下將
與重點平臺的信用資質提升相反,在城投平臺的轉型過程中,那些不再作為地方重點平臺的城投公司,其信用資質在邊際上會有所下降。
(來源:軒言全球宏觀,作者:謝亞軒/周岳)

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