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时时彩:信息參考  2018年第十期

發表時間:2018-12-26 11:22

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2018年第十


投資發展部                             2018年12月21

全面PPP項目績效考核指標體系的構建(二)

前言

PPP項目涉及生態環保、交通運輸、市政工程、水利建設、醫療衛生、能源等各行業,不同行業的項目特征不盡相同;PPP項目自身邊界條件及所處的社會經濟外部環境存在較大的差異;我國尚未針對PPP項目績效考核指標的設置出臺過具體的上位法指引文件。因此,PPP項目績效考核指標的設置客觀上存在一定難度。

本文分析PPP項目建設期和運營期績效考核指標設置的目的與存在的問題,并提出相關建議,以期為構建全面的、可實施的、真考核的PPP項目績效考核指標體系提供價值參考。


一、建設期績效考核指標的設置

建設期績效考核主要針對包含建設期的PPP項目設置,一般為項目實施機構或行業主管部門在建設階段或竣工驗收階段根據建設期績效考核指標進行相應考核。建設期績效考核指標主要依據相關法規及行業技術標準,如《建筑工程施工質量驗收統一標準》(GB503000-2013)、《混凝土結構工程施工質量驗收規范》(GB50204-2015)、《綠色建筑評價標準》(GBT50378-2014)、《建筑施工安全檢查標準》(JGJ59-2011)等,結合項目需求具體設置。

(一)設置建設期績效考核指標的目的

PPP項目建設期績效考核主要體現的是一種過程管理考核,是以評價項目公司綜合建設管理水平為目的的考核。這和傳統建設工程項目僅僅考核承包單位施工質量有著很大的區別。通過設置建設期績效考核指標,可以評價項目公司投融資管理、質量管理、成本管理及其它相關協調管理等能力的水平。此外,全面有效的建設期績效考核指標有利于項目實施機構對項目公司的監督與管理。

(二)建設期績效考核指標存在的問題

目前,相當一部分PPP項目的績效考核指標直接來源于項目實施方案或項目合同,有的完全忽略對建設期的績效考核僅以竣工驗收合格為標準,有的則僅從考核工程施工質量的角度設置考核標準。這體現出純工程建設思維的“根深蒂固”與“不合時宜”,與PPP精神相去甚遠。PPP的載體是項目公司,績效考核指標應以項目公司為對象,準確而全面的設置考核指標才能達到有效考核的目的。

(三)建設期績效考核指標的設置建議

為全面有效的對項目公司進行考核,根據PPP項目建設期的特征及以往PPP項目案例,除把竣工驗收標準作為常規考核指標外,建議從以下幾個方面對項目公司的建設管理設置建設期績效考核指標。

1、資金使用情況。項目公司的資金使用計劃、支付核算、審計監督制度等是否合理、合規,融資是否及時,成本控制是否有效,以及是否造成資金沉淀、投資效益低下等。

2、報批報建等前期工作情況。涉及項目前期立項、招投標等工作程序是否及時、有序、合法合規等。如可行性研究報告、設計文件、施工圖文件的報批與審查,施工單位、監理單位、原材料的招標采購,開工報告、環境評估等。

3、工程進度管理。工程進度計劃是否合理,執行過程中是否存在優化的空間以及進度控制的具體措施方案是否有效等。

4、工程質量管理。隱蔽工程驗收是否及時,質量監督體系是否完善,工程變更是否合規有效,原材料的采購檢驗程序是否齊全等。


5、安全管理。安全制度、安全措施、重大事故處理預案等是否具備,危險源是否設置警示,安全培訓、專人專崗執行情況等。

6、合同管理。合同臺賬是否齊全,承包與分包合同的簽訂、履行、變更是否合規等。

7、工程驗收情況。驗收程序是否合規,是否一次性驗收等。

8、綜合管理情況。對施工承包單位、分包單位、監理單位的協調、考核、監督情況,包括人員、場地、機械等的協調。

(四)建設期績效考核結果的應用

根據財辦金〔2017〕92號文,建設期的績效考核影響著可用性付費(工程建設成本)的比例最高可達70%??杉?,建設期績效考核指標的設置對項目公司的影響至關重要?;詿?,通過考核結果可以進一步設置獎懲機制,以加強對項目公司的鼓勵與約束。如建設期考核結果不達標,可以暫扣一定的履約保證金,直至其整改符合相關要求才給與退還,或直接扣除一定比例的履約保證金以作懲罰警示。如建設期考核結果優良,可以給與一定的物質或榮譽獎勵以示鼓勵。


示例:

建設期考核結果若不達標,除按合同要求整改外,同時可以扣除相應的建設期履約保函金額進行處罰,如

1、當建設期績效考核得分≥85分,政府不扣除建設期履約保函金額;

2、85分>建設期績效考核得分≥60分,扣除金額=建設期履約保函金額×(1-績效考核得分率);

3、建設期績效考核得分<60分,扣除建設期履約保函金額的100%。

建設期績效考核結果導致建設期履約保函金額減少的,項目公司應在一定期限內恢復建設期履約保函金額至原始金額;在規定時間內項目公司不能整改至規范要求的,則視為項目公司違約,政府方有權終止合同。

二、運營期績效考核指標的設置

運營期績效考核是PPP項目進入運營期必不可少的工作環節,一般為項目實施機構或行業主管部門在運營期內根據運營期績效考核指標進行相應考核。運營期績效考核指標主要依據行業政策法規、技術標準,如《海綿城市建設績效評價與考核指標(試行)》(建辦城函[2015]635號)、《公路養護技術規范》(JTG-H10-2009)、《城鎮道路養護技術規范》(CJJ-36-2006)、《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB-18918-2002)等,結合項目具體需求及所處行業特征來設置。

(一)設置運營期績效考核指標的目的

運營期通常占據PPP項目合作期的絕大部分時間,運營期績效考核是驗證政府和社會資本合作是否取得現實效果的重要措施。通過運營期績效考核指標的設置,可以有效評價PPP項目的產出效果、環境效益、經濟效益、社會效益及可持續性等。同時,設置運營期績效考核指標可以量化運營期考核結果,使運營期內政府付費有了直觀依據。

(二)運營期績效考核指標存在的問題

當前,大多數PPP項目的運營期績效考核指標約定的不夠具體、不夠全面,甚至嚴重缺失、不切實際、無法實施。有的僅在實施方案或項目合同中以“另行約定”的方式存在;有的直接參照工程養護標準執行,將項目公司僅僅作為“養護企業”考核,把PPP項目運營局限于工程的“后期維護”;有的過于“精細”、過于“專業”,不利于考核的實施??杉?,運營期績效考核指標存在很大程度上的優化補充空間。

(三)運營期績效考核指標的設置建議

運營期績效考核指標一般根據項目的具體特征、需求及所處行業的特點具體設置。總的來說,滿足行業標準、技術規范的前提下,主要圍繞項目產出效果、經濟效益、環境效益、社會效益及可持續性等幾方面進行設置。為全面有效的對項目公司進行考核,建議從以下幾點考慮設置運營期績效考核指標。


1、以項目對應行業的維護標準、技術規范為基礎,聯系項目實際需求及當地條件,選擇可突出項目運營維護效果的、現實條件下可實施可操作的關鍵因素,作為運營績效考核指標。如同樣是道路維護,在北方地區需要考慮冬天道路清雪情況這一指標,而在南方地區則可能不需要考慮此指標。此外考慮行業標準及技術規范的同時,應注意地市層面的指標規定優于本省及國家層面的規定,但地市層面的規定應在本省及國家層面的規定范圍之內。


2、對于部分復合性行業或專業性行業,結合國家或上級政府對于城市的考核要求,選擇即符合行業標準又符合國家或上級政府考核要求的指標融合到項目公司的運營維護責任中去。如海綿城市建設項目的運營期績效考核,雖然建辦城函[2015]635號文將海綿城市建設績效評價與考核指標分為6個大類(水生態、水環境、水安全等)18個指標項(年徑流總量控制率、生態岸線恢復、地下水位等),但是具體設置項目考核指標時是否全面照搬此6大類18項呢?顯然不是。


3、綜合考慮項目公司的管理運營能力。如運行管理(人員配備、生產計劃、運行記錄)、安全管理(管理制度、管理措施、應急預案)、廠容廠貌(通道、停車、照明、綠化)等。


4、適當權重比例的公眾滿意度作為考核評價指標。某種程度上說,項目的最終受益人一定是社會公眾,社會公眾對項目取得的顯性成果的滿意程度最有發言權。鑒于社會公眾專業能力、感知體驗能力、信息獲取能力的參差不齊,適當比例的滿意度考核權重是需要慎重而全面考慮的。

(四)運營期績效考核結果的應用

運營期的績效考核結果直接影響項目公司的投資回報。運營期內,政府依據績效考核結果來支付費用。同時,財辦金〔2017〕92號文規定,項目建設成本須與績效考核結果掛鉤部分占比30%以上,也就是運營期的績效考核影響著30%以上的項目建設成本的支付。

    通過運營期績效考核結果可以進一步設置獎懲機制,以加強對項目公司的鼓勵與約束。比如:項目公司運營維護未能達到績效考核標準或未在規定時間內整改至考核標準,政府方有權依據績效考核分數扣除相應的服務費,必要時可以委托第三方介入項目管理工作;項目實際績效考核結果優于約定標準的,政府方可以給給予一定的獎勵或者將其作為項目期滿繼續合作的重要參考加分項。

示例:

運營期績效考核與政府付費掛鉤,其中與可用性付費部分的掛鉤比例為30%。政府付費=可用性付費×70%+(運營維護費+可用性付費×30%)×運營期績效考核得分系數。


根據以往大多數PPP項目案例,運營期績效考核付費規則的設置通常有以下兩種:

1、當運營期績效考核得分≥90分,運營期績效考核得分系數取100%;

當90分>運營期績效考核得分≥80分,運營期績效考核得分系數取90%;

當80分>運營期績效考核得分≥70分,運營期績效考核得分系數取80%;

當70分>運營期績效考核得分≥60分,運營期績效考核得分系數取70%;

運營期績效考核得分<60分,運營期績效考核得分系數取0。


2、當運營期績效考核得分≥60分,運營期績效考核得分系數=績效考核得分/100×100%;

運營期績效考核得分<60分,運營期績效考核得分系數取0。

仔細觀察上述1、2兩種付費規則不難發現其不足之處,一是區間得分取值某固定得分系數降低了規則的約束效果,難以全面發揮考核積極性,二是全比例掛鉤得分系數無疑增加項目公司實現100%系數即足額付費的難度,給績效考核帶來一定的反作用?;詿?,為了既不降低考核規則的約束性又能全面發揮項目公司的考核積極性,建議設置規則如下:

3、當運營期績效考核得分≥90分,運營期績效考核得分系數取100%;

當90分>運營期績效考核得分≥60分,運營期績效考核得分系數=績效考核得分/100×100%;

運營期績效考核得分<60分,運營期績效考核得分系數取0,連續兩年考核得分低于60分,視為項目公司違約,政府方有權終止合同。

三、總結

針對PPP項目績效考核指標體系設置存在深度不夠、角度不全、流于形式的普遍現象,本文站在PPP項目全生命周期管理的視角下,歸納了績效考核指標的設置原則,闡述了PPP項目建設期和運營期績效考核指標設置的目的與存在的問題并提出相關建議,全面地展現了PPP項目績效考核指標體系的構建過程。希望可以為構建一個全面的PPP項目績效考核指標體系帶來一定的參考價值。

(來源

南京卓遠資產管理有限公司
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